Capacity building e Dialogo sociale
Rafforzamento della Capacity Building e del Dialogo Sociale nell’attuazione del POR Puglia 2014/2020
L’esperienza comprende attività di supporto e accompagnamento all’attuazione del POR attraverso la predisposizione di studi e ricerche, interventi formativi mirati e l’elaborazione di simulazioni e valutazioni ex ante. L’esperienza si è articolata in tre distinte linee di attività:
- Linea 1 – Capacità istituzionale del partenariato economico e sociale
- Linea 2 – Legalità ed inclusione sociale
- Linea 3 – Anticorruzione e procedure di infrazione
Le attività condotte nell’ambito della Linea 1 hanno facilitato l’interlocuzione del Partenariato Economico e Sociale (PES) con l’AdG del PO, con le realtà presenti nel Comitato di Sorveglianza e con le Amministrazioni Pubbliche.
In particolare, l’elaborazione di approfondimenti monografici relativi a tematiche inerenti l’attuazione del PO, e la predisposizione di schede di analisi degli avvisi pubblici preliminari, dei documenti di programmazione e dei provvedimenti regolamentari, hanno inciso sui livelli di conoscenza della struttura delle singole policy.
Nell’ambito della Linea 2 è stata supportata la competente struttura regionale per l’implementazione ed il monitoraggio delle politiche migratorie, attraverso lo svolgimento di specifiche attività di consulenza e affiancamento operativo, nonché di formazione rivolta ai funzionari e dirigenti regionali per la realizzazione delle azioni di pianificazione e implementazione di politiche sull’immigrazione. Specifico supporto è stato inoltre fornito per la redazione e implementazione del piano triennale di prevenzione della criminalità organizzata.
Infine, le attività svolte nell’ambito della Linea 3 hanno in primo luogo reso disponibili, annualmente, le “analisi del contesto esterno” regionale, necessarie e propedeutiche alla definizione delle pertinenti misure di valutazione e mitigazione dei rischi.
Per altro verso, gli studi relativi all’organizzazione regionale, realizzati sulla base di rilevazioni curate dall’Istituto in altro contesto (Progetto MAIA Delivered), hanno consentito alle strutture regionali impegnate nella elaborazione del Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione (PTPC) di considerare le caratteristiche dei processi organizzativi, ottemperando, in tal modo, a specifiche disposizioni dell’ANAC.
Esperienze
L’esperienza progettuale è scaturita da specifiche esigenze manifestate dalle strutture coinvolte nella attuazione e sorveglianza dei fondi comunitari che, in fase di avvio della programmazione 2014-2020, hanno espresso un primo fabbisogno di accompagnamento volto a consentire il rafforzamento delle competenze e della capacità amministrativa, con particolare riferimento ai seguenti aspetti:
- Capacità istituzionale del partenariato economico e sociale;
- Legalità e inclusione sociale;
- Anticorruzione e procedure di infrazione.
Nell’ambito dell’Asse XI – “Rafforzare la capacità istituzionale delle Autorità” – infatti, la Regione Puglia, nel perseguire l’obiettivo specifico 11e) “Migliorare la governance multilivello e le capacità degli organismi coinvolti nella attuazione e gestione dei programmi operativi”, intendeva promuovere il rafforzamento delle competenze dei soggetti coinvolti nella concertazione della politiche di coesione, con particolare attenzione all’ implementazione del grado di partecipazione del Partenariato.
Nell’ambito dell’Asse XI la Regione persegue inoltre la priorità di investimento 11i) “Investimento nella capacità istituzionale e nell’efficacia delle amministrazioni pubbliche e dei servizi pubblici a livello nazionale, regionale e locale nell’ottica delle riforme, di una migliore regolamentazione e di una buona governance”, tra le cui finalità vi è l’attivazione di azioni specifiche volte alla qualificazione ed empowerment delle istituzioni, degli operatori, degli stakeholders della Pubblica Amministrazione, al fine di rafforzare la capacità di risposta ai cittadini e semplificare i processi attuativi delle politiche.
Con riferimento alla Linea 2, invece, alla Sezione Sicurezza del Cittadino, Politiche per le Migrazioni ed Antimafia sociale, istituita presso la Presidenza della Giunta Regionale, era stato demandato il compito di attuare le azioni in materia di sicurezza, legalità ed integrazione dei migranti individuate dal Programma in sinergia con gli ulteriori interventi regionali in tali materie, nonché di coordinare ed integrare le azioni del Programma con quelle individuate da norme nazionali e regionali. Al fine di svolgere le suddette funzioni la struttura regionale necessitava di un affiancamento volto a gestire la complessità dei temi che vedono il coinvolgimento di molteplici attori sul territorio e di diversi livelli istituzionali.
Infine, nell’ambito dell’implementazione del POR Puglia FESR-FSE 2014-2020 l’Amministrazione è altresì impegnata nell’implementazione di attività relative alla prevenzione degli eventi corruttivi, nonché alla minimizzazione degli impatti derivanti dalle procedure di infrazione comunitaria nell’ambito dell’attuazione del POR Puglia FESR-FSE 2014/2020, anche in coerenza con quanto delineato nel Piano di Rafforzamento Amministrativo per l’attuazione del Programma, con l’obiettivo di incidere sul miglioramento del processo di gestione del rischio di corruzione e dei suoi molteplici risvolti nell’utilizzo dei fondi comunitari.
Gli obiettivi delle diverse linee di attività possono essere riassunti come segue:
- Linea 1: Assicurare l’attuazione del Protocollo d’intesa sottoscritto tra la Regione Puglia e le parti economico-sociali rafforzando la partecipazione del PES nelle fasi di attuazione, sorveglianza e valutazione del POR Puglia FESR-FSE 2014-2020, ed incrementando l’empowerment degli attori coinvolti e l’efficacia delle iniziative partenariali.
- Linea 2: Rafforzamento delle capacità di risposta dell’amministrazione regionale nell’attuazione delle politiche per la sicurezza, la legalità e le migrazioni promosse nell’ambito dell’attuazione del POR Puglia FESR-FSE 2014/2020 in sinergia con gli ulteriori interventi regionali in materia.
- Linea 3: Assicurare alla Regione Puglia il supporto tecnico per il rafforzamento delle attività relative alla prevenzione degli eventi corruttivi, alla minimizzazione degli impatti derivanti dalle procedure di infrazione comunitaria nell’ambito dell’attuazione del POR Puglia FESR-FSE 2014/2020 ed ai rapporti istituzionali.
Linea 1:
- Predisposizione ed aggiornamento di note informative al Partenariato sulle iniziative delle strutture regionali impegnate nella programmazione e nell’attuazione degli interventi.
- Svolgimento di specifiche iniziative di empowerment (tra cui ad esempio sessioni di informazione/formazione, focus group, laboratori, etc.) e supporto tecnico al Partenariato.
- Sostegno delle attività partenariali nelle fasi di programmazione, attuazione, sorveglianza e valutazione.
- Verifica e diffusione delle “best practices” condotte nell’ambito delle relazioni partenariali, finalizzata al miglioramento delle attività previste nel Protocollo d’intesa.
Linea 2:
- Supporto nell’implementazione delle attività funzionali alla pianificazione degli interventi da realizzare, attraverso il rafforzamento delle capacità di programmazione operativa degli uffici interessati.
- Supporto nell’individuazione delle azioni da realizzare a tutela delle vittime dei reati mafiosi, con particolare riferimento alle vittime di usura ed estorsione e ai familiari delle vittime innocenti delle mafie.
- Misure di consulenza e affiancamento operativo, nonché di formazione, rivolta ai funzionari e dirigenti regionali per la realizzazione delle attività di implementazione di tutte le misure dirette ad aumentare il livello di sicurezza della cittadinanza.
- Misure di consulenza e affiancamento operativo, nonché di formazione rivolta ai funzionari e dirigenti regionali per la realizzazione delle azioni di pianificazione e implementazione di politiche sull’immigrazione.
Linea 3:
- Elaborazione di ricerche mirate, studi e approfondimenti funzionali al miglioramento del processo di gestione del rischio di corruzione
- Monitoraggio ed analisi delle procedure di infrazione comunitaria, con particolare riferimento alle politiche di sviluppo perseguite attraverso l’utilizzo dei Fondi Strutturali.
- Studi ed approfondimenti specifici sui casi più rilevanti di infrazione comunitaria registrati a livello europeo nell’ambito delle tematiche affrontate all’interno del POR Puglia FESR-FSE 2014/2020.
- Supporto per l’attivazione di accordi e intese di collaborazione nell’ambito della Strategia EUSAIR.
Linea 1:
- AdG FSE-FESR della Regione Puglia
- PES
Linea 2:
- Sezione Sicurezza del Cittadino, Politiche per le Migrazioni ed Antimafia sociale, istituita presso la Presidenza della Giunta Regionale
Linea 3:
- Segreteria Generale della Presidenza della Regione Puglia
- Affidamento in house
- Direzione generale IPRES – Coordinamento del progetto
- Area ricerca Istituzionale IPRES – Elaborazione e realizzazione Linea 3
- Area ricerca Territoriale IPRES – Elaborazione e realizzazione Linea 2
- Area ricerca Economica IPRES – Elaborazione e realizzazione Linea 1
Sì
- Personale interno all’ente ed esterno (consulenti)
Lo svolgimento delle attività progettuali ha visto la sistematica collaborazione con i componenti del PES della Regione Puglia, nell’ambito della Linea 1.
Per le attività della Linea 2 e della Linea 3 si sono attivate solo sporadiche relazioni di collaborazione specificamente legate a singole attività con alcune Università e Centri di ricerca nazionali.
Risultati
Nel corso dell’esperienza progettuale sono stati realizzati i seguenti documenti e materiali tecnici.
Linea 1:
Si sono prodotti numerosi documenti di approfondimento su specifiche tematiche indicate dal PES o relative allo stato di attuazione del POR FESR FSE 14-20 (tra le quali: abbandono scolastico in Puglia; Infrastrutture socio-sanitarie; Investimenti effettuati per Infrastrutture; Incentivi alle imprese; Potenziamento del sistema di istruzione duale in Puglia, ecc.).
È stato inoltre predisposto un data base che raccoglie i dati e la documentazione di attuazione del POR FESR-FSE.
Infine, si è attivata, sul sito internet dell’IPRES, un’area riservata al PES dedicata alla condivisione di: informazioni sulle attività territoriali, dati territoriali, dati macroeconomici regionali.
Linea 2:
È stato redatto il “Piano per le politiche migratorie 2016-2018. Programmazione 2016-2020”.
È stata prodotta l’analisi di contesto del Piano triennale di prevenzione della criminalità e di responsabilità sociale.
Sono state elaborate molteplici schede tecniche di approfondimento in materia di pianificazione e implementazione di politiche sull’immigrazione.
Linea 3:
Sono stati prodotti documenti tecnici funzionali alla predisposizione del PTPC della Regione Puglia (mappatura processi organizzativi, analisi contesto esterno, ecc.).
Si è inoltre allestito un database con la documentazione inerente le singole procedure di infrazione a carico dell’Italia, con particolare riferimento a quelle di specifica competenza della Regione Puglia.
Linea 1:
- Incremento del grado di efficacia delle azioni e degli strumenti che applicano il principio di partenariato nel processo di programmazione delle politiche della Regione Puglia.
Linea 2:
- Incremento dell’efficacia nell’attuazione delle azioni in materia di sicurezza, legalità ed integrazione dei migranti individuate nell’ambito del POR Puglia 2014/2020.
Linea 3:
- Miglioramento della base informativa e potenziamento delle attività conoscitive funzionali ai rapporti istituzionali ed alla prevenzione degli eventi corruttivi nell’ambito degli interventi cofinanziati dal POR Puglia FESR – FSE 2014/2020, nonché delle procedure di infrazione comunitarie.
Linea 1:
Le attività di assistenza – particolarmente quelle volte a supportare nella lettura e nell’approfondimento dell’attuazione del Programma Operativo FESR-FSE 2014-2020 – hanno facilitato l’interlocuzione del PES con l’AdG del PO, con le realtà presenti nel Comitato di Sorveglianza e con le Amministrazioni Pubbliche. In particolare, l’elaborazione di note tecniche, con approfondimenti monografici di tematiche inerenti l’attuazione del PO, e la predisposizione di schede di analisi degli avvisi pubblici preliminari, dei documenti di programmazione e dei provvedimenti regolamentari, hanno inciso sui livelli di conoscenza della struttura delle singole policy.
Linea 2:
Le attività di studio, approfondimento e supporto tecnico hanno contribuito al rafforzamento ed all’integrazione della capacità operativa degli uffici interessati (specificamente la Sezione Sicurezza del cittadino, Politiche per le migrazioni ed Antimafia sociale) nella fase di implementazione degli interventi di competenza in materia di sicurezza, legalità, antimafia sociale e immigrazione.
Nello svolgimento delle attività progettuali ci si è ispirati al pieno coinvolgimento partecipativo delle diverse strutture regionali competenti per materia e degli stakeholders attivi sul territorio.
Linea 3:
Grazie alle attività di assistenza tecnica e supporto svolte nell’ambito del progetto, ed ai correlati documenti tecnici prodotti, la Regione Puglia ha proseguito il percorso di rafforzamento della propria strategia di prevenzione degli eventi corruttivi.
Con riferimento alle procedure d’infrazione, l’allestimento ed il sistematico aggiornamento di uno specifico data-base tematico, ha consentito alla Regione Puglia di essere costantemente informata sull’evoluzione delle procedure e di poter disporre dei relativi documenti di riferimento.
Linea 1:
L’incremento del grado di efficacia delle azioni e degli strumenti che applicano il principio di partenariato nel processo di programmazione delle politiche della Regione Puglia si è conseguito anche grazie all’adozione di innovativi modelli di confronto con il PES, che hanno rappresentato il principale punto di forza delle attività della Linea 1.
Ad esempio, le sessioni di lavoro comune – in alcuni casi svolte, in adesione ai suggerimenti della stessa Commissione europea, con modalità informali (ad esempio, la sperimentazione di caffè e aperitivi di discussione) – hanno consentito di pervenire più efficacemente alla definizione di posizioni unitarie, poi presentate alla Regione Puglia.
Linea 2:
Nell’ambito della Linea 2, è possibile evidenziare il punto di forza connesso alla rilevanza, di carattere sperimentale, delle iniziative svolte per l’implementazione del Modello di Migrazione Condivisa e Sostenibile (MiCS).
Aderendo alla logica propria dei “processi partecipativi”, tali iniziative hanno rappresentato una azione – tra le prime poste in essere dall’Amministrazione – ispirata al pieno coinvolgimento partecipativo delle diverse strutture regionali competenti per materia e degli stakeholders attivi sul territorio. Pur con le criticità determinate dalla implementazione di una prassi innovativa, si è pervenuti alla condivisione delle schede sintetiche risultanti dai tavoli tecnici (Lecce, Brindisi, Taranto, Bari, Andria, Foggia) previsti dal MiCS ed aperti agli Attori territoriali. Elaborate con riferimento a ‘politiche abitative’, ‘politiche della salute’, ‘politiche del lavoro’ e ‘politiche dell’integrazione’, tali schede, a seguito delle verifiche operate dalle strutture regionali interessate, sono state considerate documenti ‘partecipati’ che hanno consentito di addivenire alla definizione finale delle Linee di intervento/Azioni previste nel Piano ed alla individuazione delle fonti di finanziamento.
Linea 3:
Nell’ambito della Linea 3 il principale punto di forza delle attività svolte è riconducibile alla continuità delle stesse con gli studi relativi all’organizzazione regionale, realizzati sulla base di rilevazioni curate dall’Istituto in altro contesto (Progetto MAIA Delivered), che hanno consentito alle strutture regionali impegnate nella elaborazione del PTPC di considerare le caratteristiche dei processi organizzativi, ottemperando, in tal modo, a specifiche disposizioni dell’ANAC.
Non sono state riscontrate criticità operative. Nel corso delle attività, sono tuttavia emersi i seguenti punti critici, cui è stata dedicata particolare attenzione:
Linea 1:
La principale criticità emersa con riferimento alle attività della Linea 1 attiene alla dimensione territoriale ed a quella sovra-regionale del PES.
Quanto alla dimensione territoriale, appare opportuno evidenziare due aspetti:
- l’esigenza del PES regionale di coinvolgere nelle attività partenariali le proprie strutture locali (esigenza emersa proprio nel corso dei “tavoli tecnici territoriali”, con particolare riferimento alla formazione);
- il coinvolgimento limitato, comunque non sistematico, del PES al livello locale (alcune criticità sussistono anche in quei casi dove le relazioni partenariali sono espressamente previste dai programmi, come per il Patto di sviluppo della Città Metropolitana di Bari e per il Contratto Istituzionale di Sviluppo di Taranto). A questo riguardo occorre anche evidenziare che il Protocollo di Intesa PES e ANCI Puglia, sottoscritto il 22 ottobre 2015 (Regolamento di attuazione del 9 novembre 2016), rivolto proprio alla promozione ed al sostegno delle attività partenariali a livello territoriale, ha avuto sinora una applicazione limitata.
Per quanto attiene alla dimensione sovra-regionale, il PES Puglia ha espresso consapevolezze in ordine alla necessità di promuovere il confronto tra le realtà delle regioni “meno sviluppate” – analogamente alla collaborazione istituzionale tra le Regioni – per la programmazione di interventi strategici interregionali e sovranazionali da proporre nell’ambito dei Programmi Operativi Nazionali. A tale riguardo, una specifica attenzione occorre rivolgere alle attività promosse dal PON Governance in materia di empowerment del PES, anche mediante la predisposizione di progetti specifici.
Infine occorre segnalare la perdurante esigenza di dati e informazioni. A tale riguardo, i contenuti divulgati nella sezione dedicata al PES del portale del PO Puglia 2014/2020 – per poter essere più direttamente utilizzati nella attività di approfondimento, monitoraggio e valutazione delle policy – richiedono appropriate rielaborazioni. Si tratta di implementare quell’attività di produzione statistica rivolta alla valorizzazione delle basi di dati amministrativi disponibili e dei diversi “osservatori regionali” settoriali.
Linea 2:
Con riferimento alle attività di assistenza tecnica condotte nell’ambito della Linea 2, la principale criticità riscontrata è relativa al significativo disallineamento tra la capacità operativa ed i volumi delle iniziative di pertinenza della Sezione, soprattutto alla luce di un contesto generale del fenomeno migratorio e delle politiche nazionali in forte evoluzione.
Linea 3:
La principale criticità emersa nell’ambito dello svolgimento delle attività della Linea 3, attiene ai ritardi nella attivazione del DSS (Decision Support System) previsto nel modello organizzativo regionale MAIA, adottato dalla Regione Puglia nel luglio 2015.
Tale DSS, che può essere implementato con il software Gzoom, già disponibile, è in grado di strutturare la piena integrazione dei sistemi informativi a supporto degli adempimenti previsti in tema di anticorruzione, trasparenza, performance, controlli interni e organizzazione. L’integrazione dei sistemi informativi appare in grado di conseguire la semplificazione ed i superiori livelli di efficienza ed efficacia delineati dal PRA del PO Puglia FESR – FSE 2014/2020 e richiamati dal sistema regionale di programmazione controllo strategico e gestionale (SPCRP), il cui modello sarà per la prima volta applicato, in via sperimentale, nel 2020.
Elementi utili al trasferimento dell’esperienza
Le lezioni apprese dall’esperienza progettuale attengono principalmente all’impatto positivo sulla capacità amministrativa di:
- elevate competenze trasversali connesse all’attivazione ed alla conduzione di processi partecipativi ed alle relative metodologie (Linea 1 e Linea 2) – oltre alle competenze tematiche e di settore;
- sistemi informativi integrati tra le diverse strutture regionali per la gestione degli adempimenti regionali previsti in tema di anticorruzione, trasparenza, performance, controlli interni e organizzazione (Linea 3).
I principali elementi ritenuti essenziali per la riuscita del progetto risultano caratterizzati da un elevato grado di trasferibilità:
- Adozione di innovativi modelli (anche informali) di gestione dei processi di confronto con il PES (Linea 1);
- Ricorso a processi partecipativi multistakeholders (Linea 2);
- Mappatura processi organizzativi regionali ed utilizzo sistemi informativi integrati per la gestione degli adempimenti regionali previsti in tema di anticorruzione, trasparenza, performance, controlli interni e organizzazione (Linea 3).
- Testimonial/relatore nell’ambito di seminari o laboratori per scambio di esperienze
- Coaching alle amministrazioni che intendono implementare esperienze simili
