Semplificazione, Performance e Anticorruzione
Pubblica Amministrazione: semplificare i processi decisionali, migliorare le performance
L’esperienza consiste in uno studio rivolto ad isolare le pratiche e i settori più problematici, che minano le performance della amministrazione regionale, con particolare riferimento alla riforma dei reati contro la Pubblica amministrazione. L’esperienza – realizzata dalle Università campane appartenenti al CUR Comitato Universitario Regionale – ha l’obiettivo di predisporre delle linee guida da seguire per semplificare i processi decisionali e la normativa di riferimento in modo da efficientare la macchina amministrativa.
Da questo punto di vista, si possono segnalare due linee di attività:
– la prima riguardante la responsabilità dei dirigenti,
– la seconda relativa a oneri informativi e semplificazione dei procedimenti.
Per quanto riguarda la prima sono state elaborate delle ipotesi di riforma per alcune fattispecie penali cruciali, nell’ottica di rendere maggiormente tipiche e chiare le condotte penalmente rilevanti e ridurre le incertezze e le criticità esistenti nell’attuale apparato repressivo dei delitti contro la Pubblica Amministrazione. Oltre all’analisi e catalogazione dei relativi dati regionali, particolare attenzione è stata riservata alle soluzioni offerte nel panorama europeo e internazionale, attraverso studi e ricerche presso istituti e Università straniere, per poi trasferire i risultati all’amministrazione regionale, adeguandoli alle peculiari esigenze dell’amministrazione.
Per quanto riguarda la seconda linea di ricerca, l’attività di studio è stata rivolta ad individuare gli oneri informativi e la misurazione dei costi amministrativi al fine di fornire all’amministrazione regionale elementi utili per attuare la semplificazione dei procedimenti, secondo i parametri, tra gli altri, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 25 gennaio 2013 (“Criteri per l’effettuazione della stima dei costi amministrativi di cui al comma 5-bis dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, ai sensi del comma 3, dell’articolo 6 della legge 11 novembre 2011, n. 180”).
I risultati della ricerca sono già stati oggetto di disseminazione, ed è in corso un’attività di ulteriore diffusione attraverso pubblicazioni, workshop e seminari, rivolti al personale della Pubblica Amministrazione.
Esperienze
La sovraesposizione degli agenti pubblici al rischio-corruzione e la consequenziale instaurazione di procedimenti penali, contabili e disciplinari rappresentano uno dei maggiori fattori distorsivi dell’agire della Pubblica Amministrazione, in grado di inficiarne le performance e la fiducia da parte dei cittadini. Difatti, essa opera in un duplice verso, sia quale generatore di incertezze in capo a dirigenti, funzionari e dipendenti pubblici, la cui azione è frenata dal pressoché indefinito rischio di incorrere in violazioni rilevanti dal punto di vista disciplinare, contabile e penale, che quale proiettore dell’immagine di una Pubblica Amministrazione inefficiente e incapace di farsi portatrice delle legittime istanze dei cittadini.
Uno dei maggiori problemi nell’affrontare un’azione di contrasto che non crei inopportune aree di impunità riguarda l’impossibilità di affrontare il problema da un unico angolo prospettico, trattandosi di fenomeno in cui si intrecciano discipline amministrative, contabili e penali.
Con lo scopo di proporre un rimedio efficace e che rispondesse a queste difficoltà, l’esperienza ha proposto un approccio multilevel basato sull’analisi dei processi decisionali, su una pervasiva mappatura del ‘rischio’ specifico per singolo segmento della Pubblica Amministrazione, sulla delimitazione dell’area del penalmente rilevante e sulla costruzione di buone prassi e protocolli operativi per il pubblico agente, allo scopo di fornire all’Amministrazione uno strumento idoneo a pianificare interventi atti a diffondere modelli comportamentali virtuosi nella Pubblica Amministrazione.
Lo studio è stato svolto da diverse unità di ricerca, sotto la guida del responsabile del gruppo di afferenza, ed è iniziato dall’analisi della prevenzione e della repressione di tutti quei fenomeni corruttivi che ostacolano la macchina della Pubblica Amministrazione comprendendo anche lo studio di molti contributi dottrinali in materia di abuso d’ufficio, al fine di operare una ricognizione delle principali criticità che connotano la fattispecie e delle soluzioni correttive già proposte.
Questa ricognizione teorica è stata seguita da una di taglio pratico, volta ad indagare l’impatto effettivo di una norma incriminatrice che, per la sua attuale formulazione, e segnatamente per quella clausola generale della “violazione di norme di legge o di regolamento”, è frequentemente contestata ai pubblici operatori, il cui operato si carica conseguentemente di incertezze e rallentamenti decisionali.
L’indagine empirica è stata condotta attraverso uno screening quantitativo e qualitativo delle sentenze emesse in materia di abuso d’ufficio, volto, da un lato, a misurare lo scarto esistente tra il numero di azioni penali esercitate per il reato de quo e il numero dei procedimenti che si concludono con una condanna; dall’altro lato, sul versante qualitativo, si è cercato di ricavare dalle motivazioni dei provvedimenti le ragioni che giustificano l’esiguo numero di pronunce di condanna rilevato. A tal fine sono state considerate tutte le sentenze concernenti il reato di cui all’art. 323 c.p. emesse nell’ultimo quinquennio nel distretto di Corte d’Appello di Salerno.
Numerosi, sul punto, sono stati i seminari di formazione e i convegni ai quali si è partecipato al fine di stimolare il confronto sul tema e favorire un arricchimento del bagaglio dottrinale: tra questi, il Convegno organizzato a Napoli da Cisl Campania e Fp Campania “Semplificare per generare lavoro. Una ‘nuova prospettiva’” nel maggio 2019 e il Corso dal titolo “Dinamiche di corruzione, strumenti di prevenzione e repressione penale”, organizzato dal Comitato Direttivo della Scuola Superiore della Magistratura, tenutosi a Scandicci, nell’ottobre 2019.
Parte della ricerca è stata altresì dedicata all’istituto del whistleblowing, quale indispensabile strumento per favorire l’emersione dei fatti corruttivi. Anche su tale versante, la ricerca è stata di tipo empirico ed è consistita nella ideazione di questionari che sono stati somministrati a tutti i dipendenti della Regione Campania e nella elaborazione dei relativi risultati. I questionari sono serviti ad indagare: a) il grado di conoscenza dell’istituto del whistleblowing; b) il grado di consenso nei confronti dell’istituto; c) il grado di fiducia nell’istituto, in termini di aspettative di tutela; d) il grado di conoscenza dei canali di segnalazione degli illeciti adottati dalla Regione Campania.
L’attività di studio e ricerca è stata condotta altresì in chiave comparatistica, anche grazie alla organizzazione della Conferenza “Misconduct in Public Office Offence”, svoltasi all’Università degli Studi di Salerno il 4 giugno 2019, ove è stata discussa la proposta di riforma dell’abuso d’ufficio elaborata nel Regno Unito.
La ricerca ha, poi, avuto il suo naturale epilogo nella organizzazione e partecipazione al XVI Corso Internazionale di formazione in Diritto Penale, tenutosi a Salerno, il 12 ottobre 2019, e della Giornata di Formazione per Dipendenti Pubblici in materia di Pubblica Amministrazione e Anticorruzione in cui sono stati presentati i risultati degli approfondimenti svolti e si è avuta la possibilità di confrontare gli esiti con gli altri partecipanti al progetto CUR.
Gli agenti pubblici della Regione Campania, con l’obiettivo di migliorare le conoscenze in ordine alle responsabilità contabili, disciplinare e penali e adottare strumenti idonei ad incidere sull’efficienza dell’attività amministrativa.
- Altro
- Università degli Studi di Salerno (Unità capofila),
- Università degli Studi di Napoli “Parthenope”,
- Università degli Studi della Campania “Luigi Vanvitelli”,
- Università degli Studi del Sannio di Benevento,
- Università degli Studi di Napoli “Federico II”,
- Università degli Studi di Napoli “L’Orientale”,
- Università degli Studi di Napoli “Suor Orsola Benincasa”.
Sì
- Personale interno all’ente/agli enti appartenente a più unità organizzative
Non sono state attivate collaborazioni.
Risultati
- Corso di formazione: “Anticorruzione e Whistleblowing”, Università degli Studi di Salerno, 8 e 12 aprile 2019;
- Conferenza “Misconduct in Public Office Offence”, svoltasi all’Università degli Studi di Salerno il 4 giugno 2019;
- XVI Corso Internazionale di formazione in Diritto Penale, tenutosi a Salerno, il 12 ottobre 2019;
- Giornata di Formazione per Dipendenti Pubblici in materia di Pubblica Amministrazione e Anticorruzione, tenutasi a Napoli, Palazzo Zapata, 14 e 15 febbraio 2020;
- Elaborazioni statistiche delle misurazioni dei risultati in termini di reati contro la corruzione, modellizzazione quantitativa dei dati raccolti durante la realizzazione delle diverse fasi;
- Catalogazione dei dati riguardanti le complessità e criticità della normativa regolante l’andamento dell’amministrazione regionale, in tema di abuso d’ufficio.
- Familiarizzazione con i supporti tecnico-scientifici di ausilio alla gestione amministrativa, con particolare attenzione alle attività consultive di tipo giuridico, in primo luogo a quella fornita dall’Avvocatura regionale;
- Aggiornamento dei sistemi di rilevazione e misurazione dei risultati e, in generale, dell’andamento amministrativo;
- Elaborazioni statistiche delle misurazioni dei risultati, eventuale modellizzazione quantitativa dei dati raccolti durante la realizzazione delle diverse fasi;
- Catalogazione dei dati riguardanti le complessità e criticità della normativa regolante l’andamento dell’amministrazione regionale;
- Eventuale costituzione di protocolli di intesa per la stipula di polizze assicurative per la responsabilità dirigenziale.
- Familiarizzazione con i supporti tecnico-scientifici di ausilio alla gestione amministrativa, con particolare attenzione alle attività consultive di tipo giuridico, in primo luogo a quella fornita dall’Avvocatura regionale;
- Aggiornamento dei sistemi di rilevazione e misurazione dei risultati e, in generale, dell’andamento amministrativo;
- Elaborazioni statistiche delle misurazioni dei risultati, eventuale modellizzazione quantitativa dei dati raccolti durante la realizzazione delle diverse fasi;
- Catalogazione dei dati riguardanti le complessità e criticità della normativa regolante l’andamento dell’amministrazione regionale.
Il progetto di ricerca unisce un approccio teorico di ricognizione della disciplina e della letteratura di settore in chiave anche comparata ad uno empirico-applicato, tramite l’analisi e l’elaborazione dei dati regionali – entrambi finalizzati al miglioramento dell’amministrazione in termini di maggiore semplificazione e snellimento delle procedure. Tra i punti di forza, si possono segnalare:
- Analisi delle criticità della normativa preventiva e repressiva dell’anticorruzione, anche attraverso il confronto comparatistico;
- Progetti di iniziativa legislativa regionale in tema di prevenzione e repressione della corruzione, ed in materia di abuso d’ufficio;
- Aggiornamento delle strategie per favorire la segnalazione di condotte illecite (c.d. Whistleblowing) di concerto con gli organismi regionali competenti;
- Attenzione alla diffusione di risultati e competenze acquisite attraverso l’organizzazione di seminari, workshop e corsi di formazione e aggiornamento sulle tematiche oggetto della ricerca.
- Sovra-burocratizzazione nella gestione del progetto;
- Difficoltà di coinvolgimento degli stakeholder.
Elementi utili al trasferimento dell’esperienza
Sarà possibile indicare eventuali lezioni al termine dell’esperienza.
I risultati dell’esperienza – sebbene in parte calibrati sui dati della Regione Campania – sono certamente trasferibili ad altre amministrazioni, sia regionali che nazionali.
- Testimonial/relatore nell’ambito di seminari o laboratori per scambio di esperienze
- Coaching alle amministrazioni che intendono implementare esperienze simili
Allegati
Locandina: Giornata di Formazione per Dipendenti Pubblici in tema di Pubblica Amministrazione e Anticorruzione Locandina: XVI Corso Internazionale di Formazione in Diritto Penale